La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no solo ordena cómo se tramitan los procedimientos y se dictan actos administrativos; también estructura su revisión en sede administrativa y, de forma novedosa, fija reglas y principios para la iniciativa legislativa del Gobierno y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.
Este doble plano —control de lo ya dictado y garantías ex ante de lo que está por dictarse— busca coherencia, transparencia y calidad normativa en el conjunto del sector público.
Revisión de actos administrativos por vía administrativa
La Ley 39/2015 sistematiza la revisión de actos en vía administrativa en dos grandes bloques: la revisión de oficio y los recursos administrativos.
La revisión de oficio permite a la Administración depurar sus propios actos cuando concurren causas de nulidad de pleno derecho o, en su caso, cuando precise declarar la lesividad de un acto anulable favorable para poder impugnarlo ante la jurisdicción.
Junto a ello, la ley prevé la revocación de actos desfavorables y la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos, con respeto a los límites de la seguridad jurídica y la igualdad.
Dentro de la revisión de oficio, la declaración de nulidad de pleno derecho exige un especial rigor, pues sus efectos son radicales y retrotraen la situación como si el acto no hubiera existido.
La ley impone la intervención del órgano consultivo correspondiente y un escrutinio reforzado, evitando que esta vía se convierta en un atajo frente a la firmeza de los actos.
La declaración de lesividad, por su parte, habilita a la Administración para cuestionar actos propios favorables que considere contrarios al ordenamiento, pero exige una motivación intensa y su posterior impugnación contencioso-administrativa.
En materia de recursos, la Ley 39/2015 mantiene la estructura clásica: recurso de alzada contra actos que no ponen fin a la vía administrativa; recurso potestativo de reposición frente a actos que sí la agotan; y recurso extraordinario de revisión, de carácter excepcional, contra actos firmes por causas tasadas.
Los plazos para interponerlos se computan, con carácter general, en un mes frente a actos expresos; y en cualquier momento cuando se trate de actos presuntos, mientras no haya recaído resolución expresa.
La resolución de los recursos debe dictarse en los plazos legales —más breves en reposición y más amplios en alzada—, produciéndose, por regla general, silencio desestimatorio si la Administración no responde en tiempo. En ningún caso puede agravarse la situación del recurrente como consecuencia de su recurso (prohibición de la reformatio in peius).
Contra disposiciones de carácter general no cabe recurso administrativo directo, sin perjuicio de su control jurisdiccional y de que los interesados puedan impugnar sus actos de aplicación.
Iniciativa legislativa: sujetos y procedimientos
La iniciativa legislativa, en sentido formal, viene atribuida por la Constitución al Gobierno, al Congreso, al Senado, a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y, en ciertos términos, a la iniciativa legislativa popular.
La Ley 39/2015 no redefine esos sujetos, pero sí regula cómo debe prepararse, desde la Administración, el ejercicio de la iniciativa gubernamental para elaborar proyectos de ley, imponiendo estándares de buena regulación y participación pública.
Así, antes de redactar un anteproyecto, la Administración promotora debe sustanciar una consulta pública previa para recabar opiniones sobre los problemas a resolver, la necesidad y oportunidad de la norma y posibles alternativas regulatorias o no regulatorias.
Esta fase busca abrir el diagnóstico a la sociedad, evitar la hiperregulación y anticipar impactos, con especial atención a pymes, economía digital y simplificación administrativa. La consulta, salvo excepciones justificadas, se realiza a través de los portales institucionales.
Una vez existe un texto en preparación, la ley prevé los trámites de audiencia e información pública, para que personas y organizaciones potencialmente afectadas formulen observaciones y alegaciones.
Estos mecanismos, que también alcanzan a los reglamentos, refuerzan la transparencia y la calidad técnica, y permiten detectar efectos indeseados, cargas innecesarias o problemas de coherencia con el ordenamiento vigente. La Administración debe ordenar, valorar y responder técnicamente a las alegaciones de forma motivada.
La iniciativa se completa con la exigencia de documentación de calidad: memoria justificativa y de oportunidad, análisis de impacto normativo (incluyendo, entre otros, impactos económicos, presupuestarios y de género), evaluación de alternativas y, en su caso, adecuación al Derecho de la Unión Europea.
Todo ello se integra en el expediente normativo que acompaña al proyecto en su remisión al Consejo de Ministros y, posteriormente, a las Cortes Generales, de modo que el debate parlamentario disponga de una base técnica sólida.
Potestad para dictar reglamentos y otras normas
La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno y, en su ámbito, a las Administraciones públicas, para desarrollar la ley y organizar internamente sus servicios. La Ley 39/2015 incide en el “cómo” del ejercicio de esta potestad: principios de buena regulación, participación ciudadana, motivación reforzada y evaluación ex ante y ex post de los resultados.
Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales ejercen sus potestades normativas con arreglo a sus Estatutos y leyes de régimen local, respetando siempre la jerarquía normativa y la distribución competencial.
Los reglamentos pueden adoptar formas diversas: reales decretos, órdenes ministeriales y otras disposiciones generales dictadas por autoridades competentes. Además, existen instrucciones y circulares de carácter interno, que no tienen rango reglamentario y vinculan solo a la organización.
La clave reside en la habilitación legal, el respeto a la reserva de ley y la adecuación al fin: un reglamento no puede innovar el ordenamiento más allá de su cobertura ni establecer sanciones o tributos sin base legal.
La tramitación de los reglamentos reproduce, con matices, las exigencias vistas para los proyectos de ley: consulta pública previa, audiencia e información pública, memoria de análisis de impacto y recabación de informes preceptivos.
La Administración debe motivar la elección de la alternativa regulatoria, justificar la necesidad y proporcionalidad de las cargas y diseñar mecanismos de evaluación posterior. Las cláusulas de revisión y la simplificación administrativa son herramientas expresamente promovidas.
La eficacia de las disposiciones de carácter general queda supeditada a su publicación oficial y a las reglas de entrada en vigor que correspondan. La Ley 39/2015 refuerza además la trazabilidad del expediente normativo, de forma que queden constancia y accesibilidad pública de las principales fases de tramitación, documentos y respuestas a la participación.
Con ello, se mejora la seguridad jurídica y se facilita el control, tanto por la ciudadanía como por los órganos de fiscalización y los tribunales.
Control y límites de la potestad normativa
La Ley 39/2015 consagra los principios de buena regulación que actúan como límites materiales: necesidad y eficacia (la norma debe responder a un interés general real y ser el instrumento más adecuado), proporcionalidad (la medida menos restrictiva), seguridad jurídica (coherencia y claridad), transparencia (apertura del proceso y acceso a la información) y eficiencia (evitar cargas administrativas innecesarias).
Estos principios vinculan la elaboración de leyes por el Gobierno y la de reglamentos en todo el sector público.
En el plano formal, rigen la competencia, la jerarquía normativa y el procedimiento debido. La falta de competencia, la vulneración de la jerarquía o la omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido pueden determinar la invalidez de la disposición. La exigencia de informes preceptivos, la publicación íntegra, la motivación de la oportunidad y la proporcionalidad, y el respeto a la reserva de ley son elementos esenciales para superar el control.
El control se articula ex ante y ex post. Ex ante, a través de la participación pública, los informes técnicos y jurídicos y la evaluación de impacto, que previenen errores de diseño. Ex post, mediante la evaluación normativa de resultados y la posibilidad de revisar o derogar disposiciones que no logran sus fines o generan cargas desproporcionadas.
Además, los actos dictados al amparo de una norma inválida pueden ser cuestionados, con los matices que establece la jurisprudencia para proteger la seguridad jurídica y la confianza legítima.
Finalmente, la jurisdicción contencioso-administrativa controla la legalidad de los reglamentos y, en su caso, de la actuación preparatoria de proyectos de ley del Gobierno en lo que resulte impugnable.
No cabe recurso administrativo directo contra disposiciones generales, pero sí su impugnación judicial, con posibilidad de suspensión cautelar cuando concurran los presupuestos. Todo ello configura un sistema en el que la potestad normativa se ejerce con amplias garantías, pero bajo límites claros y verificables.
La Ley 39/2015 enlaza la depuración de actos administrativos con una cultura de buena regulación que aspira a prevenir conflictos antes de que nazcan.
Al exigir motivación, participación, análisis de impacto y evaluación, y al ordenar la revisión en vía administrativa, la norma refuerza seguridad jurídica y confianza ciudadana.
La iniciativa legislativa del Gobierno y la potestad reglamentaria quedan así sometidas a controles materiales y formales que mejoran la calidad del Derecho y facilitan su control. El resultado es un círculo virtuoso entre procedimiento, transparencia y rendición de cuentas.