La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), renovó el armazón de cómo se dictan, notifican, ejecutan y revisan los actos administrativos en España.
Esta norma unifica criterios para todas las Administraciones, refuerza las garantías de las personas interesadas y sitúa la tramitación electrónica como regla general.
Entender qué es un acto administrativo y cómo se clasifica, qué requisitos debe cumplir y en qué supuestos puede anularse o revisarse de oficio resulta esencial tanto para gestores públicos como para ciudadanía y profesionales.
Marco y ámbito de los actos administrativos en la Ley 39/2015
La LPACAP fija el marco común del procedimiento y, dentro de él, disciplina la producción de actos administrativos. Su finalidad es asegurar que, con independencia de la Administración que actúe, los actos se dicten conforme a los mismos principios de legalidad, eficacia, transparencia, seguridad jurídica y servicio a la ciudadanía.
El resultado es un lenguaje común procedimental que armoniza la práctica administrativa en todo el sector público.
Desde el punto de vista subjetivo, la Ley se aplica a la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y al sector público institucional, incluyendo organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes.
También alcanza a ciertas entidades de derecho privado cuando ejercen potestades administrativas. Todo acto dictado en el ejercicio de potestades públicas queda, por tanto, sujeto a sus reglas.
En este contexto, el acto administrativo se entiende como la decisión unilateral de un órgano administrativo, dictada en ejercicio de potestades públicas, que produce efectos jurídicos individuales frente a personas concretas. Se distingue de las disposiciones de carácter general (normas) y de las operaciones materiales o técnicas que no deciden sobre derechos o intereses.
El foco está en su capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares.
La LPACAP, además, enmarca la actividad administrativa en un ecosistema digital: la relación electrónica es la vía preferente o incluso obligatoria para numerosos sujetos, y afecta de lleno a la validez, la notificación y la ejecutividad de los actos.
Todo ello se sujeta a principios como la buena fe, la proporcionalidad y la confianza legítima, buscando equilibrar eficacia administrativa y protección de las personas interesadas.
Concepto y clasificación de los actos administrativos
El acto administrativo es la manifestación de voluntad de la Administración que resuelve sobre una cuestión concreta y produce efectos jurídicos externos. Su nota característica es la unilateralidad y el amparo en potestades públicas, lo que explica su ejecutividad.
A diferencia de los contratos o convenios, no requiere del consentimiento de la persona destinataria, aunque sí respeta garantías y cauces procedimentales.
Una primera clasificación atiende a su contenido y efectos: actos favorables (o declarativos de derechos) y actos de gravamen o desfavorables (limitativos de derechos, sancionadores o que imponen cargas).
También se distingue entre actos meramente declarativos (reconocen una situación preexistente) y constitutivos (crean o modifican una situación jurídica nueva). Asimismo, los actos pueden ser simples (emanados de un solo órgano) o complejos (requieren la concurrencia de varios).
Según su posición en el procedimiento, los actos pueden ser de trámite, de trámite cualificado o resolutorios. Los actos de trámite impulsan el expediente; los de trámite cualificado inciden en derechos o condicionan la resolución (por ejemplo, la apertura de un trámite de audiencia o medidas provisionales); y los resolutorios ponen fin al procedimiento.
Entre los resolutorios, interesa diferenciar los que ponen fin a la vía administrativa de aquellos que admiten recurso ordinario ulterior.
Otra clasificación útil es la que diferencia entre actos expresos y presuntos. Los primeros son los formalmente dictados y notificados; los segundos nacen por silencio administrativo, que puede ser positivo o negativo según la materia y las previsiones legales.
También cabe hablar de actos firmes (contra los que no cabe recurso administrativo) frente a no firmes, y de actos singulares frente a plúrimos (con múltiples destinatarios), con implicaciones prácticas en la notificación y la impugnación.
Requisitos de validez, eficacia y forma de los actos
La validez del acto exige la concurrencia de diversos elementos: órgano competente por razón de la materia, el territorio y la jerarquía; objeto posible y lícito; fines públicos y causa acorde al ordenamiento; y observancia del procedimiento debido.
La competencia es indelegable en su núcleo, y la imparcialidad se vela mediante las instituciones de abstención y recusación. La infracción de estos elementos puede desencadenar nulidad o anulabilidad, según su gravedad.
En cuanto a la forma, la regla general es la documentación escrita y, hoy, electrónica. El acto debe identificar al órgano que resuelve, señalar fecha, incluir firma válida (con preferencia por la firma electrónica) y expresar los fundamentos de hecho y de derecho cuando la ley exige motivación.
Es obligatoria, entre otros supuestos, en actos que limiten derechos, impongan sanciones, se aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes, resuelvan recursos o impliquen discrecionalidad. Además, el “pie de recursos” informa a la persona interesada sobre vías, plazos y órganos competentes.
La eficacia de los actos se rige por un principio claro: producen efectos desde su fecha, pero su efectividad frente a las personas interesadas queda condicionada, por regla general, a su notificación o publicación válidas. Los actos administrativos son ejecutivos y, salvo que se acuerde su suspensión o la ley disponga lo contrario, pueden ser ejecutados de oficio.
La retroactividad solo es posible en actos favorables y con límites, evitando perjuicios a terceros o la afectación de situaciones consolidadas.
Notificación y publicación son piezas clave. La notificación debe contener el texto íntegro de la resolución, indicar recursos y plazos, y practicarse por medios que permitan constancia de su recepción, con prevalencia de la vía electrónica cuando resulte obligatoria o la persona interesada así lo haya elegido.
La publicación suple o complementa la notificación en supuestos legalmente previstos, especialmente cuando hay pluralidad de destinatarios. Notificaciones defectuosas no perjudican al administrado si le generan indefensión, y condicionan el cómputo de plazos para recurrir.
Nulidad, anulabilidad y revisión de oficio
La nulidad de pleno derecho sanciona los vicios más graves: actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio, los de contenido imposible, los que lesionan derechos fundamentales, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o aquellos que reconocen derechos o facultades contrarios al ordenamiento a quienes carecen de los requisitos esenciales, entre otros supuestos.
Sus efectos son radicales: el acto se tiene por inexistente desde su origen y no es convalidable.
La anulabilidad, por su parte, se predica de actos que infringen el ordenamiento sin alcanzar la gravedad de la nulidad. Los vicios de forma solo determinan anulabilidad cuando generan indefensión o impiden alcanzar la finalidad del acto.
La ley articula mecanismos de saneamiento: convalidación (por el órgano competente o subsanando el defecto), conservación de actos y trámites útiles y conversión del acto inválido en otro válido si concurren sus requisitos. La regla es preservar, en la medida de lo posible, la eficacia de lo correctamente actuado.
La revisión de oficio es el cauce por el que la propia Administración invalida sus actos sin necesidad de acudir primero a los tribunales, con fuertes garantías.
Puede declarar la nulidad de pleno derecho de sus actos y disposiciones, previa tramitación de un procedimiento con audiencia a los interesados y dictamen del órgano consultivo correspondiente (por ejemplo, el Consejo de Estado o su homólogo autonómico). Este procedimiento es excepcional y se gobierna por la prudencia y la tutela de la seguridad jurídica.
Para los actos anulables, la Administración puede promover su control jurisdiccional declarando previamente su lesividad, cuando resulte contrario al interés público mantenerlos. Junto a ello, la ley permite la revocación de actos desfavorables o de gravamen cuando no suponga dispensa no permitida ni contraríe el interés público, así como la rectificación en cualquier momento de errores materiales, de hecho o aritméticos.
Todo el sistema de invalidez y revisión se equilibra con el control judicial y la protección de terceros de buena fe, preservando el binomio eficacia-garantías.
La LPACAP ofrece un marco claro y garantista para entender qué es un acto administrativo, cómo se clasifica, qué requisitos debe cumplir para ser válido y eficaz, y en qué supuestos puede anularse o revisarse. Su enfoque sistemático, con la tramitación electrónica como regla y la motivación y la notificación como pilares, busca conjugar la eficacia de la acción pública con la protección de los derechos de las personas.
Conocer estas pautas no solo ayuda a dictar y defender actuaciones administrativas sólidas, sino también a detectar y corregir vicios a tiempo, evitando litigios innecesarios y reforzando la seguridad jurídica.